從投資項目審核權變化看水泥業方向與路徑

來源: 中國建材報

摘要：梳理近年來水泥相關政策，核準權從省級政府到國家發改委，再到如今回歸省級政府；堅持嚴格控制增量與調整優化存量相結合是化解產能嚴重過剩的要求。抓住脈絡，能讓水泥業界更了解方向與路徑。

《政府核準的投資項目目錄(2013年版)》發布未逾百日，解讀文章屢屢問世，從網絡到紙媒，從官方到民間——水泥業界關注度熱烈，因其明確規定水泥行業的行政審批項目由省級政府核準，對行業影響深遠。

相對屢次被同時列入“過剩”隊伍，而如今新增生產能力項目由國務院投資主管部門核準的鋼鐵、電解鋁等行業，水泥投資項目核準權的下放步伐算是快的。

梳理近年來水泥相關政策，核準權從省級政府到國家發改委，再到如今回歸省級政府；堅持嚴格控制增量與調整優化存量相結合是化解產能嚴重過剩的要求。抓住脈絡，能讓水泥業界更了解方向與路徑。

2013年12月2日，《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄（2013年本）的通知(國發〔2013〕47號)》發布，明確“水泥：由省級政府核準”。

此前，水泥項目核準經歷過從省級政府到國家發改委的變化。業界人士稱之為投資項目審批權的“上收”與“下放”。

2004年7月發布的《政府核準的投資項目目錄（2004年版）》顯示，水泥行業除禁止類項目外，由省級政府投資主管部門核準。

2009年9月底,《國務院批轉發展改革委等部門關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知（國發〔2009〕38號》（以下簡稱“38號文”）發布,其中規定，水泥等產能嚴重過剩行業若需建項目，必須報國家發展改革委組織論證和核準。

2013年12月13日，中國政府網發布解讀文章“貫徹三中全會決定，修訂核準目錄——國家發展改革委新聞發言人介紹《政府核準的投資項目目錄(2013年本)》”。國家發展改革委新聞發言人在介紹此次《目錄》修訂的有關情況時稱，2013年版《目錄》共取消、下放和轉移49項核準權限，其中，取消核準改為備案19項、下放地方政府核準20項、轉由國務院行業管理部門核準10項。

2013年12月28日，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、銀監會聯合發布《關于改進規范投資項目核準行為加強協同監管的通知》（發改投資[2013]2662號），提出“切實做好取消、下放后的規范核準和協同監管工作，各級發展改革、城鄉規劃、國土資源、環境保護等部門和金融機構要簡化審核內容、優化流程、縮短時限、提高效率，實現放管并重、上下聯動、縱橫協管”，并對切實落實管理責任、改進規范核準行為、建立縱橫協管聯動機制等有關事項作具體通知。

控制與調整

“堅持嚴格控制增量與調整優化存量相結合。嚴格要素供給和投資管理，遏制盲目擴張和重復建設”——這是《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾指導意見》中的要求。貫徹政府核準的投資項目目錄（2013年本）時，對于水泥（過剩）行業的項目，必須按照這些要求，嚴格控制新增產能。

我們知道，《政府核準的投資項目目錄(2013年本)修訂的原則是：使市場在資源配置中起決定性作用，最大限度縮小核準范圍；科學劃分中央和地方職責，以縱向放權為主。

三中全會《決定》明確要求，“深化投資體制改革，確立企業投資主體地位。企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批”。《國務院機構改革和職能轉變方案》也明確要求最大限度地減少和下放投資審批事項，切實落實企業投資自主權。

解讀政府核準的投資項目目錄（2013年本），特別要關注兩點：

一是嚴格控制新增產能。對于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產能嚴重過剩行業的項目，國務院有關部門和地方政府要按照國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾指導意見的要求，嚴格控制新增產能。

二是水泥項目由省級政府核準，核準權限不得下放。文件規定，由省級政府核準的項目，核準權限不得下放。所以對水泥投資項目仍需由省級政府核準，但可通過規劃、產業政策、技術標準等引導和調控。水泥項目仍由地方政府核準，可增強就近監管能力。“因此，不能認定為2013年本目錄將水泥投資項目審批權從中央下放到了地方。”一位水泥業界知名評論員這樣認為。

方向與原則

緊隨《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》發布，2013年12月28日，國家發展改革委等五部委聯合發布了《關于改進規范投資項目核準行為 加強協同監管的通知》，提出建立縱橫協管聯動機制。相應調整管理權限。對于已經和今后進一步取消核準或者下放核準權限的項目，有關部門要相應調整城鄉規劃、用地預審、環評審批、節能審查等相關前置條件的審批權限，使地方政府更加有力有效、就近就便地進行管理。規范金融機構審貸行為，加強規劃引導和市場監管。

要建立部門聯動機制。各級發展改革、城鄉規劃、國土資源、環境保護、行業管理等部門要加快完善本部門的信息系統，建立發展規劃、產業政策、技術政策、準入標準等信息的橫向互通制度，及時通報對違法違規行為的查處情況，實現行政審批和市場監管的信息共享。

要加強協同監管。項目核準機關要改進完善管理辦法，提高工作效能，認真履行核準職責，嚴格按照規定權限、程序和時限等要求進行審查。有關部門要密切配合，按照職責分工，相應改進管理辦法，依法加強對投資活動的監管。對不符合法律法規規定以及未按規定權限和程序核準或者備案的項目，有關部門不得辦理相關手續，金融機構不得提供信貸支持。

發展改革委投資司副司長羅國三就“政府核準的投資項目目錄”與網民在線交流時表示，簡政放權是行政審批制度改革的方向。核準權限下放以后，確實需要落實地方政府的管理責任，要做到“兩個同步”。這“兩個同步”也就是“權力和責任同步下放、調控和監管同步強化”。這是一個很重要的原則。

 

 

附件:

    國務院關于發布政府核準的投資項目目錄(2013年本)的通知

國發〔2013〕47 號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　為進一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡政放權力度，切實轉變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業投資主體地位，更好發揮政府作用，加強和改進宏觀調控，現發布《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》，并就有關事項通知如下：

　　一、企業投資建設本目錄內的固定資產投資項目，須按照規定報送有關項目核準機關核準。企業投資建設本目錄外的項目，實行備案管理。事業單位、社會團體等投資建設的項目，按照本目錄執行。

　　二、法律、行政法規和國家制定的發展規劃、產業政策、總量控制目標、技術政策、準入標準、用地政策、環保政策、信貸政策等是企業開展項目前期工作的重要依據，是項目核準機關和國土資源、環境保護、城鄉規劃、行業管理等部門以及金融機構對項目進行審查的依據。

　　對于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產能嚴重過剩行業的項目，國務院有關部門和地方政府要按照國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾指導意見的要求，嚴格控制新增產能。

　　三、項目核準機關要改進完善管理辦法，提高工作效能，認真履行核準職責，嚴格按照規定權限、程序和時限等要求進行審查。有關部門要密切配合，按照職責分工，相應改進管理辦法，依法加強對投資活動的監管。對不符合法律法規規定以及未按規定權限和程序核準或者備案的項目，有關部門不得辦理相關手續，金融機構不得提供信貸支持。

　　四、按照規定由國務院核準的項目，由發展改革委審核后報國務院核準。核報國務院核準的項目、國務院投資主管部門核準的項目，事前必須征求國務院行業管理部門的意見。由地方政府核準的項目，省級政府可以根據本地實際情況具體劃分地方各級政府的核準權限。由省級政府核準的項目，核準權限不得下放。

　　五、法律、行政法規和國家有專門規定的，按照有關規定執行。

　　六、本目錄自發布之日起執行，《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》即行廢止。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 

國務院

2013年12月2日

（此件公開發布）

政府核準的投資項目目錄（2013年本）

　　一、農業水利

　　農業：涉及開荒的項目由省級政府核準。

　　水庫：在跨界河流、跨省（區、市）河流上建設的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府核準。

　　其他水事工程：涉及跨界河流、跨省（區、市）水資源配置調整的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府核準。

　　二、能源

　　水電站：在主要河流上建設的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府核準。

　　抽水蓄能電站：由國務院行業管理部門核準。

　　火電站：分布式燃氣發電項目由省級政府核準，其余項目由國務院投資主管部門核準。

　　熱電站：燃煤背壓熱電項目由省級政府核準，其余燃煤熱電項目由國務院投資主管部門核準；其余熱電項目由地方政府核準。

　　風電站：由地方政府核準。

　　核電站：由國務院核準。

　　電網工程：跨境、跨省（區、市）±400千伏及以上直流項目，跨境、跨省（區、市） 

500千伏、750千伏、1000千伏交流項目，由國務院投資主管部門核準；非跨境、跨省（區、市）±400千伏及以上直流項目，非跨境、跨省（區、市）750千伏、1000千伏交流項目，由國務院行業管理部門核準；其余項目由地方政府核準。

　　煤礦：國家規劃礦區內新增年生產能力120萬噸及以上煤炭開發項目由國務院行業管理部門核準，國家規劃礦區內的其余煤炭開發項目由省級政府核準；其余一般煤炭開發項目由地方政府核準。國家規定禁止新建的煤與瓦斯突出、高瓦斯和中小型煤炭開發項目，不得核準。

　　煤制燃料：年產超過20億立方米的煤制天然氣項目，年產超過100萬噸的煤制油項目由國務院投資主管部門核準。

　　原油：油田開發項目由具有石油開采權的企業自行決定，報國務院行業管理部門備案。

　　天然氣：氣田開發項目由具有天然氣開采權的企業自行決定，報國務院行業管理部門備案。

　　液化石油氣接收、存儲設施（不含油氣田、煉油廠的配套項目）：由省級政府核準。

　　進口液化天然氣接收、儲運設施：由國務院行業管理部門核準。

　　輸油管網（不含油田集輸管網）：跨境、跨省（區、市）干線管網項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由省級政府核準。

　　輸氣管網（不含油氣田集輸管網）：跨境、跨省（區、市）干線管網項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由省級政府核準。

　　煉油：新建煉油及擴建一次煉油項目由國務院投資主管部門核準。

　　變性燃料乙醇：由省級政府核準。

　　三、交通運輸

　　新建（含增建）鐵路：跨省（區、市）項目和國家鐵路網中的干線項目由國務院投資主管部門核準，國家鐵路網中的其余項目由中國鐵路總公司自行決定并報國務院投資主管部門備案；其余地方鐵路項目由省級政府按照國家批準的規劃核準。

　　公路：國家高速公路網項目由國務院投資主管部門核準，國家高速公路網外的干線項目由省級政府核準；地方高速公路項目由省級政府按照國家批準的規劃核準，其余項目由地方政府核準。

　　獨立公路橋梁、隧道：跨境、跨重要海灣、跨大江大河（三級及以上通航段）的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府核準。

　　煤炭、礦石、油氣專用泊位：在沿海（含長江南京及以下）新建港區和年吞吐能力1000萬噸及以上項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由省級政府核準。

　　集裝箱專用碼頭：在沿海（含長江南京及以下）建設的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由省級政府核準。

　　內河航運：千噸級及以上通航建筑物項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府核準。

　　民航：新建機場項目由國務院核準，擴建軍民合用機場項目由國務院投資主管部門會商軍隊有關部門核準。

　　四、信息產業

　　電信：國際通信基礎設施項目由國務院投資主管部門核準；國內干線傳輸網（含廣播電視網）以及其他涉及信息安全的電信基礎設施項目，由國務院行業管理部門核準。

　　五、原材料

　　稀土、鐵礦、有色礦山開發：已查明資源儲量5000萬噸及以上規模的鐵礦開發項目，由國務院投資主管部門核準；稀土礦山開發項目，由國務院行業管理部門核準；其余項目由省級政府核準。

　　鋼鐵：新增生產能力的煉鐵、煉鋼、熱軋項目由國務院投資主管部門核準。

　　有色：新增生產能力的電解鋁項目，新建氧化鋁項目，由國務院投資主管部門核準。

　　石化：新建乙烯項目由國務院投資主管部門核準。

　　化工：年產超過50萬噸的煤經甲醇制烯烴項目，年產超過100萬噸的煤制甲醇項目，新建對二甲苯（PX）項目，由國務院投資主管部門核準；新建二苯基甲烷二異氰酸酯（MDI）項目由國務院行業管理部門核準。

　　化肥：鉀礦肥、磷礦肥項目由省級政府核準。

　　水泥：由省級政府核準。

　　稀土：冶煉分離項目由國務院行業管理部門核準，稀土深加工項目由省級政府核準。

　　黃金：采選礦項目由省級政府核準。

　　六、機械制造

　　汽車：按照國務院批準的《汽車產業發展政策》執行。

　　船舶：新建10萬噸級及以上造船設施（船臺、船塢）項目由國務院投資主管部門核準。

　　七、輕工

　　煙草：卷煙、煙用二醋酸纖維素及絲束項目由國務院行業管理部門核準。

　　八、高新技術

　　民用航空航天：民用飛機（含直升機）制造、民用衛星制造、民用遙感衛星地面站建設項目，由國務院投資主管部門核準。

　　九、城建

　　城市快速軌道交通項目：由省級政府按照國家批準的規劃核準。

　　城市供水：跨省（區、市）日調水50萬噸及以上項目由國務院投資主管部門核準。

　　城市道路橋梁、隧道：跨重要海灣、跨大江大河（三級及以上通航段）的項目由國務院投資主管部門核準。

　　其他城建項目：由地方政府核準。

　　十、社會事業

　　主題公園：特大型項目由國務院核準，大型項目由國務院投資主管部門核準，中小型項目由省級政府核準。

　　旅游：國家級風景名勝區、國家自然保護區、全國重點文物保護單位區域內總投資5000萬元及以上旅游開發和資源保護項目，世界自然和文化遺產保護區內總投資3000萬元及以上項目，由省級政府核準。

　　其他社會事業項目：除國務院已明確改為備案管理的項目外，按照隸屬關系由國務院行業管理部門、地方政府自行確定實行核準或者備案。

　　十一、金融

　　印鈔、造幣、鈔票紙項目：由中國人民銀行核準。

　　十二、外商投資

　　《外商投資產業指導目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）3億美元及以上鼓勵類項目，總投資（含增資）5000萬美元及以上限制類（不含房地產）項目，由國務院投資主管部門核準。《外商投資產業指導目錄》限制類中的房地產項目和總投資（含增資）小于5000萬美元的其他限制類項目，由省級政府核準。《外商投資產業指導目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）小于3億美元的鼓勵類項目，由地方政府核準。

　　前款規定之外的屬于本目錄第一至十一條所列項目，按照本目錄第一至十一條的規定核準。

　　外商投資企業的設立及變更事項，按現行有關規定由商務部和地方政府核準。

　　十三、境外投資

　　中方投資10億美元及以上項目，涉及敏感國家和地區、敏感行業的項目，由國務院投資主管部門核準。

　　前款規定之外的中央管理企業投資項目和地方企業投資3億美元及以上項目報國務院投資主管部門備案。

　　國內企業在境外投資開辦企業（金融企業除外）事項，涉及敏感國家和地區、敏感行業的，由商務部核準；其他情形的，中央管理企業報商務部備案，地方企業報省級政府備案。